开放是中国式现代化的鲜明标识。进入新时代以来，习近平总书记多次就对外开放作出重要论述，指出对外开放是“我国发展不断取得新成就的重要法宝”，强调“要坚持对外开放的基本国策不动摇”。从党的十八届三中全会提出的“构建开放型经济新体制”，到党的十九大指出的“推动形成全面开放新格局”，再到党的二十大强调的“实行更加积极主动的开放战略”，又到党的二十届三中全会提出的“完善高水平对外开放体制机制”，体现了在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下我国不断推进高水平对外开放的一脉相承。党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），以推动高质量发展为主题，将“扩大高水平对外开放”作为重要组成部分，对“十五五”期间深化对外开放做出新的总体部署。

一、 对外开放背景和环境的变化与挑战

当前，国际经济仍处于低迷期，经济全球化遭遇逆流，世界百年未有之大变局加速演进，中美大国博弈复杂胶着多变。世界已从和平与发展时代演变为战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。一方面，以人工智能为代表的新技术变革、以金砖国家为代表的“全球南方”崛起、以数字贸易为代表的新贸易模式为中国扩大对外开放创造了新动能、新市场、新机遇；另一方面，全球保护主义、单边主义愈演愈烈，美西方国家强权政治和地缘政治威胁上升，破坏了国家间正常贸易关系和以多边规则为基石的全球治理体系，对中国对外开放的外部环境和条件构成了严峻挑战。

（一）全球经贸版图演变

进入21世纪以来，国际经济格局力量对比发生深刻变化，导致全球正在经历结构重塑、秩序重塑和规则重塑。以金砖国家为代表的发展中经济体群体性崛起是最显著的特征，尤其是中国的日益强大决定性地改变了全球“南北关系”格局。2000—2024年间，发展中经济体占全球GDP的比重由21%上升至42%，中国占全球GDP的比重由4%上升至17%，中国占发展中经济体GDP的比重由17%上升至41%。由此，这进一步改变了发展中经济体与中国在全球贸易与投资版图中的地位。2000—2024年间，发展中经济体占全球出口的比重由29%上升到42%，中国占全球出口的比重由3%上升到12%，中国对发展中经济体出口占中国总出口的比重由16%上升到45%。同期内，发展中经济体占全球对外直接投资（OFDI）的比重由9%上升到31%，中国占全球OFDI的比重由几乎为零上升到12%，中国对发展中经济体OFDI占中国总OFDI的比重由10%上升到23%。无论从供给还是需求视角看，全球价值链地理结构的中心正在向亚洲特别是中国转移，而以美德为核心的北美、欧洲区域价值链的影响在减弱。此外，从贸易、技术与资本的角度看，中国对世界的依存度在相对下降，而世界对中国的依存度在相对上升。

（二）全球科技革命浪潮

以人工智能为代表的第四次科技与产业革命已经使人类进入了“数字时代”，数字技术被广泛应用于各种生产与生活应用场景，开启了数字产业化、产业数字化和数字化转型的新经济周期。数据历史性地成为新的生产要素、价值创造来源和金融资产，全球海量数据的联通、流动与交易大幅增强。主要国家在人工智能算法、算力、数据及应用上的创新与竞争日益加剧。在此背景下，数字技术对国际贸易与投资均产生了广泛而深远的影响。当前，国际贸易呈现出数字化、绿色化、服务化的显著趋势，新产品、新业态、新模式不断涌现。以贸易的数字化为例，“可数字化”有形商品贸易被数字服务贸易替代，货物与服务捆绑趋势明显，“可数字化”服务贸易增长潜力巨大，数字服务“跨境交付”范围与规模显著扩张，催生云计算、电子支付等新兴数字服务业态以及跨境数据贸易等新贸易对象。全球新一轮科技革命的浪潮为“十五五”期间中国实现高水平开放创造了有利的基础与条件，也进一步要求开放的联通性、流动性、互操作性和可信性不断提升，从而增强对可贸易产品与服务的技术与政策适应性，同时也必须面对在数据流动具有高度全球化特征背景下数据开放与跨境数据监管带来的挑战与风险。

（三）地缘政治与经济挑战

随着特朗普两度执政和俄乌冲突、中美贸易摩擦的爆发，全球地缘政治经济形势愈发紧张。作为美西方“新经济民族主义”的代表，“特朗普主义”在经贸领域体现为民粹主义、重商主义、单边主义的价值混杂体。它奉行本国优先原则，强调从实力的地位出发采取单边行动，对其他国家实施贸易保护、胁迫和霸凌。尤其是2025年4月以来，美国政府实施“圈层对等关税”，并试图打造双边协定网络形式的“特恩贝里体系”，这对以“非歧视原则”和“约束性”承诺为核心的多边贸易体制造成了严重侵蚀，美国已经从多边主义的缔造者、引领者演变为破坏者。在此背景下，全球价值链相比“超级全球化”时期发生显著调整，表现为近年来国际投资与生产的本土化、多元化、近岸化、友岸化。大国竞争与地缘政治正在破坏全球经贸的基本面，贸易与政治、安全、价值观、意识形态捆绑，贸易的政治化、武器化、友邦化、泛安全化趋势明显，严重冲击着二战以来的全球自由贸易秩序。效率、合作、规则导向的多边体制正在滑向安全、价值观、权力导向的双边网络体制。越来越多的国家将保障安全、增强韧性、防范风险提高到对外开放综合考量因素中的更高层次。

（四）全球经济治理改革

当前，大国与国家集团在全球经济治理重构中争夺主导权、灌输理念、汇聚攻势利益、构建联盟的博弈日益激烈。全球生产网络的发展、贸易安全凸显、经贸与诸多社会问题的交织关联使国际经贸规则的底层逻辑与重心发生重构，基于互惠基础的市场准入减让转变为基于公平贸易、公共政策目标的国内规制融合与监管政策协调。许多国家通过区域、多边、双边等协定探索和达成超越WTO的高标准经贸新规则，其主要特点表现为：在目标上从关注开放转向兼顾安全和可持续发展，在方式上从削减壁垒限制转向提升规制标准，在内容上从传统货物贸易扩展到服务、投资与数字领域，在措施上从流动型“浅层一体化”转向制度型“深层一体化”，在效果上从存量和禀赋竞争转向流量和网络外部性竞争。尽管国际经贸新规则已成为全球经济治理关注的重点与改革潮流，但国家之间在国内规制政策方面的差异依然巨大，同时也因为触及国内监管主权、政策空间与深层制度体制等问题，引发了隐含在规则之中的政治、价值观、法律、文化、国家治理等方面的诸多分歧。

二、 高水平对外开放的目标与战略

对外开放不是静态、孤立的“基本国策”，而是要服从服务于不同时期党和国家的中心工作与总目标，同时也要以系统论、总体论的方法去理解与构建对外开放与其他发展目标之间的关系，并从与时俱进、守正创新的视角去认识新时代扩大对外开放和推动新一轮高水平开放的战略升级。

（一）高水平对外开放的目标

第一，以高水平开放实现中国式现代化。全面建成社会主义现代化强国是党的二十大确立的中心任务，而中国特色社会主义市场经济体制是重要制度支撑。高水平开放能够通过“以开放促改革”效应完善高水平社会主义市场经济体制。在这方面，中国最宝贵的历史经验就是20世纪90年代中国市场化改革进程与加入WTO进程同步，以及中国入世后深化市场化改革与履行入世承诺同频共振。党的十八大以来，中国的市场体制机制改革已经进入“深水区”，如优化政府职能、消除阻碍国内统一大市场建设的壁垒、畅通要素市场化配置、保障民营经济平等竞争、破除行政与行业垄断等问题。“十五五”期间，高水平开放对接国际高标准经贸规则，通过“制度型开放”拓展中国式现代化制度新空间，构建“统一开放、竞争有序的市场体系” ，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，无疑为完善中国特色社会主义市场经济提供了又一次历史契机。

第二，以高水平对外开放推动高质量发展。习近平总书记多次强调，发展“新质生产力”是高质量发展的内在动力与关键着力点，它以全要素生产率大幅度跃升为标志，通过技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而实现，其中，强化科技创新是发展新质生产力的核心驱动。以新质生产力赋能高水平对外开放，以高水平开放培育新质生产力。对外开放可以在更大范围内促进国际研发与技术合作、优化全球创新资源配置、促进外资企业进入中国创新体系，进而推进产业结构优化升级，造就中国企业、产品、技术国际竞争力新优势。例如，价值链贸易和国际投资可以促进传统产业链供应链优化升级、进口关键设备有利于新兴产业和未来产业发展，绿色与智能化产品出口（如“新三样”、智能机器人等）有助于打造中国在全球制造业中的“灯塔工厂”。

第三，以高水平开放构建“双循环”新发展格局。2008年国际金融危机爆发前，中国在总体宽松有利的国际环境与市场条件下，充分利用“两个市场、两种资源”，实施以加工贸易和利用外资为主的“两头在外”的开放模式。近年来，全球贸易保护主义抬头，中美贸易摩擦加剧，习近平总书记高瞻远瞩提出构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。要从流通视角、需求视角、资源视角、价值链视角全面完整准确理解高水平对外开放对构建新发展格局的作用，不搞封闭的国内单循环，以国际循环提升国内大循环效率和水平，让国内大循环成为国际大循环的坚强后盾。“十五五”时期，要充分发挥中国以超强供给能力作为“世界工厂”和以超大规模国内市场作为“世界市场”的双重作用，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性。通过扩大内需与稳定外需、推动内外贸一体化、实施替代进口与出口转内销、畅通国内外要素流动渠道、促进外资引进来与走出去、联动国内与海外供应链等方式，形成“双循环”的良性互动。

第四，以高水平开放构建人类命运共同体和践行全球治理改革。人类命运共同体是习近平外交思想的核心理念，也是新时代中国特色大国外交追求的伟大目标。中国秉持和平发展道路，致力于拓展开放包容、互利共赢的全球伙伴关系，构建新型大国关系，强调与周边国家共同打造周边命运共同体，注重与“南方国家”合作共进。中国践行共商共建共享的全球治理观，提出四大全球倡议，从全球经济治理的参与者成为引领者。高水平开放是中国构建人类命运共同体、推进中国特色大国外交、引领全球治理改革的重要前提与方式。中国以建设更高水平开放型经济新体制推动构建“开放型世界经济”，与美西方的逆全球化、保护主义、贸易霸凌形成了鲜明反差。中国坚定维护以规则为基础的多边贸易体制，将发展议题置于国际经贸议程的中心地位，通过构建多层次全球伙伴关系不断拓展“国际空间”，通过“一带一路”倡议打造利益共同体、责任共同体、命运共同体，塑造了互联互通、互学互鉴、互利共赢的“丝路精神”。

（二）高水平对外开放的战略

第一，依靠制度创新塑造高水平开放新动能。中国对外开放的制度与政策竞争力已由税收、土地等政策优惠的“洼地竞争”转变为产业链供应链体系、营商环境、科技人才、区域协同发展等制度创新的“高地竞争”。这一方面要强化创新发展意识以及采取创新发展措施；另一方面要敢于触碰市场化改革中的体制机制“内核”瓶颈或顽疾，为对外开放提供透明、稳定、安全、可预期的制度环境。“单一窗口”、负面清单管理、极简审批、备案登记制等体现了对外开放制度创新的高水平成果，应予以发扬光大与拓展完善。

第二，促进双向流动形成高水平开放新模式。中国对外开放已由鼓励出口和引进外资的单向流动模式转变为同时扩大进口与对外投资的双向流动与多元平衡模式。2024年中国贸易顺差占GDP的比重（2.8%）相比2007年峰值（8.5%）时已明显回落，对外直接投资总额已超过外商直接投资总额。“十五五”期间，扩大稀缺资源品、关键中间品、高端资本品、优质消费品和服务进口，以及稳步扩大对外投资和优化海外投资布局，将成为高水平对外开放的重点工作，也将进一步提升中国在全球的经济影响力。

第三，加强多边引领和区域合作，拓展高水平开放新路径。尽管WTO的基石——非歧视原则与争端解决机制受到严重侵蚀，但中国仍然坚定维护多边贸易体制，积极参与WTO框架下的诸边协定谈判。例如，在中国的倡议与引领下，WTO成员以“联合声明”方式达成《促进发展的投资便利化协定》，这是全球第一个以发展为导向的多边投资协定。此外，中国还通过签订自由贸易协定与双边投资协定等方式不断拓展多层次全球伙伴关系，最为引人注目的是中国加入并实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。此外，中国还积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），充分表明了中国未来对标高标准经贸规则、推进高水平开放和参与全球经贸治理改革的决心与信心。

第四，强调统筹兼顾高水平开放与安全可持续。“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念之间相互依存、相互关联。“十五五”期间，要进一步强化开放与创新发展、绿色发展、民生发展、安全发展之间的统筹兼顾与协同统一。具体而言，高水平开放将营造具有全球竞争力的创新生态，为加快高水平科技自立自强提供支撑；通过绿色贸易与投资提升国内环境规制与低碳标准，有效推进降碳、减污、扩绿目标；通过扩大进口和引进外资满足高品质、多样化、个性化的商品与服务消费需求，更好满足人民对美好生活的向往。近年来，传统安全与非传统安全风险交织，供应链安全、能源安全、数据安全等问题凸显，要以“总体国家安全观”为指导，在对外开放中增强国家安全战略主动，不断提升贸易投资、国际循环和产业链供应链的韧性。在“十五五”期间，尤其要健全完善对外开放安全保障与风险防范化解体系，包括出口管制和安全审查制度、外商投资国家安全与反垄断调查制度、跨境数据流动监管制度、贸易摩擦预警制度、产业损害预警制度、贸易救济与援助制度、对外贸易调查制度、海外利益保护机制等。

三、 高水平对外开放的重点任务与实施平台

习近平总书记在2024年中央经济工作会议上发表的重要讲话中指出，要“有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放”。这是“十四五”期间对外开放取得的主要成果，也是“十五五”期间继续深化高水平对外开放的主要任务。

（一）制度型开放

“制度型开放”的概念首次在2018年中央经济工作会议上被提出，2022年党的二十大报告将其范畴界定为“规则、规制、管理、标准”。制度型开放与国际文献研究和讨论的“边界内措施”、“深度贸易协定”条款、贸易“现代化议题”的内容、本质与发展趋势十分相似。它是以对接全球高标准经贸规则为目标，构建一整套实现公共利益目标的市场规制体系和监管模式，内容包括标准一致化、监管一致化与竞争一致化等国内规制措施的国际融合。它不同于“市场准入型”或“要素流动型”开放，超越了关税、许可证等“边界措施”，聚焦以国内制度为主的“深层次开放”问题，最大的挑战在于如何在放松国内管制与实现本国公共政策或国家利益目标之间实现平衡，以及如何确定 “正向一体化”衔接的标准等级与范畴。中国推动制度型开放的目的在于逐步消除国内有碍市场开放、统一大市场与公平竞争的隐性与深层壁垒，并提高产权、环境、卫生、健康、安全、隐私等保护的法治化、标准化、国际化水平。

自贸试验区和自贸港是中国推进制度型开放的重要平台。2013年以来，中国先后设立22个自贸试验区，并于2020年在海南建立首个自由贸易港。经过十余年实践，自贸试验区通过首创性、集成化、差别化改革探索，实现了从“海关特殊监管区”到“特殊经济功能区”的转型，基本形成了一整套自主和集成制度创新体系。对内，它为向全国复制推广制度创新成果提供试验基础，发挥了深化改革综合试验平台作用，成为促进“放管服”政府职能转变与供给侧结构性改革的先导与引领；对外，它为对接高标准经贸规则开展压力测试与风险测试，发挥了为国家试制度的探路平台作用，成为推进高水平制度型开放的试验田与标杆。

“十五五”期间，中国应进一步评估国内立法与高标准经贸规则之间存在的差距，重点在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等领域实现与国际规则和标准更深层次、更大力度的相通相容。另外，也要结合中国政策目标与保留政策空间的考量，研究国内监管异质性存在的合理性与必要性，制定针对不同规则的“差别性制度型开放”策略。此外，中国还要全面参与贸易与环境、碳贸易壁垒、电子商务、产业政策、供应链韧性、人工智能、贸易包容性等新领域的规则制定，维护国家与发展权益，贡献中国经验与方案，通过“竞争性制度型开放”实现“规则竞争”，推进发展导向的国际经贸新规则的达成。在自贸试验区和自贸港制度深化创新改革方面， 进一步增强开放平台属性与经济自由度，提升全球资源与要素配置能力，在服务准入与准营、国内规制监管改革、商务自然人流动、数字贸易、跨境数据流动等领域开展先行先试改革，并探索拓展贸易与金融离岸功能，增强其“国际循环”能力。

（二）自主开放

自主开放是相对于条约式开放、约束性开放而言的，立足自身发展需要与利益，可以控制范围、时间、速度的主动开放。中国的自主开放主要体现在开放领域与开放区域两个层面。从开放领域上看，“十四五”期间中国对外商投资准入的自由化与便利化取得显著成效。新的《中华人民共和国外商投资法》自2020年1月起施行，全国版的外资准入负面清单限制措施目前已压减至29条，特别是制造业领域外资准入限制措施实现了“清零”。在服务贸易领域，推进金融、教育、文化、医疗等服务业有序开放。从开放区域上看，中国建立了自贸试验区和自贸港高水平开放平台，“一带一路”扩大内陆和沿边开放的对外经贸走廊，以进博会、服贸会、消博会等为代表的系列对外开放会展经济平台。

“一带一路”是中国实施自主开放的重要平台。它是由中国发起和主导的双边网络形式的区域性经济合作机制，通过基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”、文明交融“心联通”的“互联互通”，以项目合作、产能合作与经济技术合作为驱动，实现中国与沿线国家和地区的互利共赢发展。在制度设计上，它强调与共建国家的战略对接，保持对参与国家的广泛开放性，采取非协定的灵活松散方式开展合作。中国通过引领发起成立的亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、丝路基金等开发性金融机构为“一带一路”合作项目提供融资，借鉴中国成功的园区模式与共建“一带一路”国家共建境外经贸合作区，开辟“中欧班列”建设连接欧亚大陆的交通与商贸大通道。十多年来，“一带一路”合作框架与机制日臻成熟，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通领域取得显著成效，成为推进高水平对外开放和引领包容发展的新型全球化的重要平台。

“十五五”期间，在重点开放领域上，要做好服务贸易、绿色贸易、数字贸易三篇文章，落实好外资的“准入”又“准营”，继续扩大服务业市场准入和开放，推动电信、互联网、医疗、教育、文化等领域的有序开放，研究建立全国版的跨境服务贸易负面清单和高效便利安全的跨境数据流动机制，建设自主可控的人民币跨境支付体系等。在重点开放区域上，以高质量共建“一带一路”为目标，对内构建中西部陆海新通道，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局；对外以东盟、中亚为重点，发挥中国优势与共建国家拓展农业、绿色合作、清洁能源、人工智能、数字经济等领域合作新空间，开展重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，建设“丝路电商”合作先行区，加强区域性产能合作与产业链供应链协作。同时，也要高度重视对共建“一带一路”国家经济与非经济风险的评估，促进中国企业履行海外环境与社会责任，确保投资项目透明、合规与绿色运营。通过“一带一路”构建自主、可控和安全的全球“平行供应链体系”，应对未来不确定性风险与外部冲击。

（三）单边开放

单边开放的特点是不寻求对等开放、互惠开放。中国单边开放的最重要承诺是扩大对最不发达国家的贸易开放，形成中国版的“普惠制”（GSP）。中国早在2003年就给予最不发达国家部分商品进口零关税待遇。截至目前，中国给予43个建交的最不发达国家（其中非洲33个）和其他20个非洲建交国100%税目产品零关税进口待遇，与31个非洲国家签署《共同发展经济伙伴关系框架协定》，成为实施这一单边特惠政策的首个经济大国和发展中国家，充分彰显了中国促进南南合作、“贸易包容性”和“包容性全球化”的积极意愿。此外，中国还向48个国家提供单方面免签来华政策，访问时长延长到30天。未来，中国在单边开放上可由货物贸易领域进一步扩大到服务贸易、人员流动等领域，例如扩大单边免签政策适用国家（包括发达国家和新兴市场国家）和范围（尤其针对科技人才与商务人员）、放宽留学生和特定专业服务人员在华工作限制等。